Nel suo parere del 5 maggio sulla Dirigenza sanitaria (delega di cui all’art. 11, comma 1, lettera p) della legge 7 agosto 2015, n. 124), la Commissione Speciale del Consiglio di Stato chiarisce in premessa che le figure della dirigenza sanitaria hanno una «loro autonomia» rispetto alla normativa concernente la riforma del pubblico impiego. La ragione risiede nel "terreno estremamente sensibile dei diritti sociali costituzionalmente garantiti, che richiedono inderogabilmente azioni positive da parte dei poteri pubblici per la loro effettiva soddisfazione, in favore di un’utenza che, per il principio di universalità del servizio sanitario, nemmeno coincide con i soli possessori dello status di cittadini".
Una riforma scritta senza pre-consultazioni- Osserva il Consiglio di Stato che l’intervento regolatorio riguardante la dirigenza sanitaria "è stato elaborato dai competenti uffici del Ministero della Salute, senza che siano state effettuate consultazioni con destinatari pubblici e privati". Il Consiglio di Stato osserva che non c'è stata "una vera e propria consultazione degli operatori del settore" e "ciò costituisce un limite cognitivo della riforma".
Una consultazione allargata (delle associazioni a tutela degli utenti del Servizio sanitario, delle rappresentanze del personale dirigenziale, medico, tecnico e amministrativo, impegnato nella conduzione delle aziende sanitarie, e della stessa AGENAS) "avrebbe consentito di disporre di elementi valutativi più vasti e differenziati, in considerazione delle singole particolarità regionali e territoriali che caratterizzano il composito panorama organizzativo dello stesso Servizio in Italia". Ad esempio una più approfondita conoscenza di queste realtà regionali, condotta attraverso una idonea consultazione delle singole aziende sanitarie, a campione, del relativo personale dirigenziale o di un ente specializzato come l’AGENAS, avrebbe verosimilmente consentito al legislatore di comprendere meglio, con una visione che dal “particulare” delle singole realtà locali e regionali risalisse al generale assetto del servizio sanitario, le criticità del sistema e il loro diverso manifestarsi sul territorio, ascrivibili principalmente – anche se non solo – al circuito vizioso innestatosi tra politica regionale e dirigenza sanitaria".
Formulazioni generiche- Inoltre per Palazzo Spada, "l’assenza di una chiara visione e previsione circa le minime modalità attraverso le quali debbano essere garantiti dalla dirigenza i livelli essenziali di assistenza, “nucleo irriducibile”, secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza civile e amministrativa, del diritto alla salute, "costituisce un aspetto estremamente significativo" dello schema di decreto legislativo. "Ciò renderà verosimilmente più difficile la Valutazione dell’intervento regolatorio (VIR), in sede di attuazione, considerando che la stessa scheda di analisi, più volte richiamata, pone a p. 8 quale aspetto prioritario da monitorare, da parte del Ministero della Salute e, poi, delle Regioni, la auspicata riduzione delle inefficienze organizzative che hanno caratterizzato la conduzione del Servizio Sanitario Nazionale in molte realtà regionali".
Il giusto procedimento - Nella fase di nomina, conferma e revoca del direttore generale- pur ribadendo la fiduciarietà del rapporto tra direttore generale e direttore amministrativo e sanitario da lui nominati, si limita la pur ampia portata discrezionale della scelta spettante al primo obbligandolo a selezionarli tra un elenco di idonei, selezionati su base regionale da un’apposita Commissione.
Il Consiglio di Stato suggerisce di valutare, anche per i procedimenti di revoca del direttore amministrativo e sanitario, una previsione secondo cui la risoluzione del rapporto debba comunque essere comminata «previa contestazione di gravi inadempienze, stabilite dalla legge regionale, e nel rispetto del principio del contraddittorio»e «nel caso di manifesta violazione di leggi o regolamenti o del principio di buon andamento e di imparzialità».
Si limiterebbe, in questo modo- osservano i giudici di Palazzo Spada- l’eventualità che l’esercizio del potere di revoca sia impiegato, e sviato, strumentalmente dal direttore generale, come l’esperienza del contenzioso ha mostrato in questi anni, per congedare direttori sanitari e amministrativi solo perché sgraditi sic et simpliciter al direttore generale".
Il rapporto con la politica regionale- Le aziende sanitarie rinvengono nella Regione il loro interlocutore istituzionale, ma il legislatore si preoccupa di configurare un rapporto di tendenziale separazione tra politica e amministrazione, per porre un freno ai fenomeni di politicizzazione e di corruttela radicatisi nel sistema. Gli spazi di autonomia politica riservati alla Giunta regionale nella scelta del direttore generale sono funzionali ad assicurare una fondamentale coerenza tra l’indirizzo politico regionale e la gestione aziendale.
Osserva la Commissione Speciale del Consiglio di Stato che il rapporto tra indirizzo politico regionale e gestione aziendale del direttore generale è tra i più delicati e controversi della dirigenza pubblica ed è un problema al quale la riforma Madia ha inteso porre rimedio con la previsione dell’elenco nazionale dei dirigenti generali. Inoltre, la riforma Madia ha inteso valorizzare un modello di merit system che scongiuri, con la previsione di apposite procedure accentrate – almeno in una prima fase – a livello nazionale, il rischio di trasformare la dipendenza funzionale del dirigente sanitario in dipendenza politica.
La sua nomina e, ancor più, la sua rimozione deve passare attraverso un giusto procedimento di verifica dei risultati della gestione, tenendo conto della condizione economicofinanziaria di partenza della singola azienda, del budget assegnato e degli obiettivi di salute e di gestione fissati dalla Regione. La posizione del direttore generale, in altri termini, deve essere garantita per evitare che la sua posizione di dipendenza funzionale, rispetto alla volontà politica della Giunta regionale, si trasformi in dipendenza politica. I direttori generali devono essere considerati «funzionari neutrali».
Elevate capacità manageriali- L’esigenza di contenere il disavanzo della spesa pubblica e raggiungere l’equilibrio economico delle singole aziende, sempre più forte e avvertita dal legislatore proprio per le gravi inefficienze registratesi nel Servizio Sanitario Nazionale, sicché al dirigente sanitario sono richieste elevate capacità manageriali. La correlazione tra “organizzazione e diritti”, fa sì che l'azione della dirigenza sanitaria sia "improntata a schemi e moduli di carattere imprenditoriale".
Al vertice dell’azienda sanitaria, sul modello del management privato, sta l’organo monocratico del direttore generale, con poteri di rappresentanza e di governo dell’azienda, «con tutti i poteri di gestione» al quale spetta la responsabilità della direzione aziendale e l’adozione degli atti aziendali di diritto privato; deve assicurare l’equilibrio economico dell’azienda sanitaria affidatagli, costituendo il mancato assolvimento di tale
compito ipotesi di decadenza automatica dal suo incarico; a lui spetta la nomina del direttore sanitario e del direttore amministrativo, che lo coadiuvano, ciascuno per il settore di competenza, e che insieme con lo stesso direttore generale costituiscono la Direzione aziendale (c.d.triade).
La formazione manageriale pregressa- L ’importanza della formazione professionale e, più in generale, di una “capacitazione”degli amministratori (§ 5.2. del citato parere) per la formazione di una dirigenza
pubblica competente e altamente qualificata. La scelta normativa anche nel settore della dirigenza sanitaria punta, indubbiamente, a fare della formazione professionale un elemento di forza, necessario e qualificante, del nuovo management pubblicoma potrebbe porre delicati problemi di compatibilità con il quadro costituzionale ed europeo, laddove ha inteso assegnare carattere escludente al mancato ottenimento dell’attestato conseguibile all’esito dei corsi regionali, risultando chiaramente dalla lettura della disposizione che non possano essere ammessi alla selezione per l’inserimento nell’elenco nazionale dei direttori
generali quanti non abbiano conseguito tale titolo.
Si segnala al Governo, quindi, l’opportunità di considerare se il possesso dell’attestato non debba essere più propriamente annoverato, e collocato, tra gli elementi di valutazione di cui all’art. 1, comma 6, dello schema, ai fini del punteggio da assegnare ai candidati inseriti nell’elenco nazionale, anziché tra i requisiti di ammissione.
Il ruolo della Commissione regionale- Il Consiglio di Stato ha accoglie le osservazioni delle Regioni e ribadisce che l’assegnazione di un punteggio a livello nazionale, pur non precostituendo un vincolo per il giudizio idoneativo della Commissione regionale (che può motivatamente discostarsi dall’ordine preferenziale espresso nell’elenco nazionale), rappresenta comunque una prima e uniforme garanzia di imparzialità nella valutazione delle capacità dirigenziali dell’aspirante direttore generale, già a livello nazionale, e un dato di partenza imprescindibile alla valutazione della Commissione regionale, limitando arbitri, parzialità e favoritismi, dettati dai “particolarismi” locali, e spesso annidatisi nel carattere non concorsuale, ma meramente idoneativo, della selezione e nel carattere fiduciario della nomina.
Obbligazione di mezzo e di risultato- Le obbligazioni in capo al direttore generale dell’azienda sanitaria non costituiscono solo obbligazioni di risultato, dovendo esse garantire il raggiungimento degli obiettivi primari stabiliti dal Piano Sanitario (nazionale, regionale ed aziendale), ma anche obbligazioni di mezzi, poiché il perseguimento di tali finalità deve essere attuato attraverso una sapiente gestione delle risorse e un’efficiente organizzazione dell’apparato amministrativo.
Incarichi di troppo breve durata- Le statistiche evidenziano una elevata instabilità dell’incarico di direttore generale, la cui permanenza media nell’incarico, a livello nazionale, è pari a circa 3 anni e mezzo, ciò che costituisce, secondo i più autorevoli studiosi e attenti osservatori dell’organizzazione sanitaria, una delle maggiori criticità del processo di aziendalizzazione, impedendo programmazioni della gestione aziendale
di medio-lungo periodo che possano concretamente incidere sull’organizzazione aziendale.
Le riforme sanitarie regionali paravento dello spoil system- Alcune Regioni, per non incorrere nelle censure della Corte costituzionale, hanno preferito collegare la rimozione dei direttori generali, anche prescindendo dal raggiungimento degli obiettivi assegnati, alla volontà politica di avviare una riforma del Servizio Sanitario regionale (L.R. Abruzzo n. 17 del 2009 e L.R. Sardegna n. 3 del 2009) anziché al subentro di una nuova maggioranza politica. E' evidente una istanza di moralizzazione della res pubblica nella necessità di separare la sfera della politica da quella dell’amministrazione in un settore, come quello sanitario, dove più spesso che in altri si sono manifestati gravi disfunzioni, clientelismi ed episodi di corruttela.
La trasparenza - Non solo anticorruzione, il principio della trasparenza vale per il COnsiglio di Stato "come strumento ordinario e primario di riavvicinamento del cittadino alla pubblica amministrazione, «destinata sempre più ad assumere i contorni di una ‘casa di vetro’, nell’ambito di una visione più ampia dei diritti fondamentali sanciti dall’articolo 2 della Costituzione, che non può prescindere dalla partecipazione ai pubblici poteri».
Un testo unico e una cabina di regia- Il Consiglio di Stato suggerisce al Governo la creazione di una cabina di regia per il monitoraggio dell'attuazione della riforma e la stesura di un testo unico delle norme della dirigenza sanitaria, eventualmente demandandone la redazione allo stesso Consiglio di Stato per scongiurare di Stato, il rischio di discrasie normative, che devono invece essere evitate proprio per la necessità di offrire all’operatore, prima ancora che all’interprete, un quadro legislativo chiaro, univoco, compatto, omogeneo, e possibilmente un corpus normativo unico, al quale orientarsi e uniformarsi.
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LEGGE 7 agosto 2015, n. 124 -Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche. (GU Serie Generale n.187 del 13-8-2015)